ביום 31.7.2023 פרסמה רשות האסדרה, הרשות הממשלתית החדשה שהוקמה מכוח חוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב-2021 את טיוטת המדריך הממשלתי לגיבוש רגולציה ולהערכת השפעותיה.
טיוטת המדריך פורסמה מכוח החלטת ממשלה 218 בעניין "תכנית לאומית לשיפור הרגולציה ותיקון החלטות ממשלה", ובהמשך להחלטות ממשלה קודמות בנושא,[1] ומתוקף הסמכויות הנתונות לרשות האסדרה בחוק עקרונות האסדרה, לייעץ לממשלה בענייני מדיניות רגולציה ולהדריך רגולטורים בעניין תהליכי קביעת רגולציה.
המסמך מהווה כלי הנחיה חשוב לרגולטורים בעת קביעת רגולציה, ונועד לסייע להם בהתוויית תהליכים איכותיים יותר שיובילו לקביעת רגולציה יעילה ואפקטיבית, בהתאם לחוק עקרונות האסדרה.
המדריך מבאר את החובות החלות על רגולטורים בעת גיבוש רגולציה ובעת ביצוע הליך הערכת השפעות רגולציה (RIA); ויוכל לשמש כלי ביקורת חשוב לגופים הפועלים במשק על פעילות הממשלה, בכל הנוגע לעבודת גיבוש הרגולציה, ולהליכי ודוחות RIA שביצעו רגולטורים.
טיוטת המדריך מפרטת שורת הנחיות לביצוע הליך גיבוש רגולציה, ובכלל זה קובעת שלבים מחייבים בהליך; מבהירה את זהות הגורמים הכפופים לחובת RIA; ומפרטת את החובות החלות בעת ביצוע הליך RIA.
על פי טיוטת המדריך, הדרך המיטבית לגיבוש רגולציה ולהערכת השפעותיה הצפויות, היא לבסס את הרגולציה על עבודת מטה שמנתחת את הבעיה שעמה מבקש הרגולטור להתמודד, בוחנת מספר חלופות, ובוחרת בחלופה הטובה ביותר על בסיס ניתוח מתודולוגי סדור.
הרשות מבהירה כי הניתוח שעורכים רגולטורים נדרש להיות מבוסס על נתונים, על הניסיון הקיים בישראל ובעולם ועל הידע והמומחיות של אנשי המקצוע מעולמות התוכן הרלוונטיים.
בצידו של המדריך צפויה רשות האסדרה לפרסם גם מסמך המלצות מפורטות (Best Practice) אשר יסביר כיצד לבצע כל שלב בתהליך הערכת השפעות הרגולציה, ובכלל זה, בחינת ההשפעות של חלופות מדיניות שונות על האינטרס הציבורי, הסביבה, הכלכלה, החברה, התחרות ויוקר המחייה.
בכוונתה של הרשות לעדכן את המדריך מעת לעת, ולפרסם מהדורה מעודכנת שלו בתוך כשנתיים.
נציג את עיקרי הטיוטה, הפתוחה להערות הציבור עד ליום 11.9.2023
מתי יש לקיים את הוראות המדריך בעניין תהליך גיבוש רגולציה: בכל קביעה או שינוי רגולציה (כולל הפחתה), כפוף לחריגים הקבועים בהחלטות הממשלה ובחוק; וזאת ביחס לכל סוג של נורמה (חוק, תקנה, צו, נוהל, הנחיה, חוזר או כל הוראה מחייבת אחרת).[2]
על מי מוטלות חובות הרגולציה החכמה: החובה לבצע את עבודת המטה בתהליך גיבוש רגולציה מוטלת על הרגולטור שקובע רגולציה, ועל כל רשות ציבורית שמוסמכת לפי דין להציע לגוף אחר שמוסמך לקבוע רגולציה, לפרסם הנחיות לשם יישום רגולציה או לתת אישור רגולטורי, למעט אם נקבע חריג ייעודי בדין.
המדריך מפרט את שלבי הליך הערכת השפעות רגולציה:
- הגדרת היקף תהליך הערכת ההשפעות ועומקו: בהתחשב, בין היתר, במורכבות הסוגייה; בחומרת הנזק והפגיעה בציבור שעמם מבקשת הרגולציה להתמודד; בראשוניות וחדשנות הפעילות בתחום; ובמידת ההשפעה הצפויה של הרגולציה, בהיבטי עלויות והשפעות בלתי רצויות.
- ניתוח הבעיה הדורשת פתרון רגולטורי: על פי הטיוטה, אם הגדרת הבעיה שגויה או לא מדויקת, עלולה להיווצר רגולציה שלא תצליח לפתור את הבעיה שעמה מבקש הרגולטור להתמודד. הטיוטה מנחה את הרגולטור להבין לעומק את התופעה שבה הוא מבקש לטפל, את הנזקים הצפויים ממנה, ואת גורמי השורש שלה. זאת, כדי להימנע מהשפעה על תסמיני התופעה בלבד, מבלי לטפל במקורותיה. הטיוטה מבהירה כי על הרגולטור לוודא שהתופעה והנזק הצפוי ממנה מצדיקים התערבות ממשלתית; לבסס ולתקף את הנחותיו; ולזהות רגולציות משיקות.
- הגדרת מטרות: על פי הטיוטה, יש להגדיר מראש את יעד הצלחת הרגולציה; ולבחון את היחס בין המטרה לזכויות יסוד ולמדיניות קיימת, הן של משרד או רשות ממשלתית, הן של הממשלה כולה.
- למידה מהנעשה בעולם: ביצוע סקירה בינלאומית והגדרת רגולציה ממדינה מפותחת עם שוק משמעותי, שתהווה נקודת המוצא לגיבוש החלופות הנבחנות.
- גיבוש חלופות: הטיוטה קוראת לרגולטורים לבחון חלופות הכוללות רגולציה עצמית; לגבש חלופות דיפרנציאליות שתוכנן מתחשב בשוני במאפייני הגופים המפוקחים (כמו גודל ורמת סיכון); להעדיף חלופות בהן הפיקוח יעשה במהלך הפעילות ולא באמצעות אישורים מראש; ולהעדיף תיקון רגולציה קיימת על פני קביעה של הוראות חדשות.
- ניתוח והשוואת חלופות: בכלל זה, מבהירה הטיוטה כי על הרגולטור לזהות את השפעת הרגולציה המתגבשת על תמריצי השחקנים הרלוונטיים, את התועלות הצפויות מהרגולציה ואת עלויותיה, ובכלל זה עלויות פיקוח ואכיפה, ואת ההשפעות הצפויות של הרגולציה על החברה, הסביבה, הכלכלה, התחרות והחדשנות; להעדיף כימות כלכלי של השפעות הרגולציה; לבצע השוואה בין החלופות המרכזיות (ובכלל זה, לבחור שיטת השוואה מתוך שיטות ההשוואה המקובלות: ניתוח עלות-תועלת, ניתוח עלות-אפקטיביות, וניתוח רב-משתנים); ולבחור בחלופה המועדפת תוך נימוקה.
- עיצוב החלופה הנבחרת והגדרת יעדים מדידים: ובכלל זה, מיקוד ההוראות בבעיה שאותה מבקשת הרגולציה לפתור, מבלי לחרוג מהמינימום הנדרש לצורך כך; קביעת הגורמים והמצבים עליהם תחול הרגולציה; העדפת רגולציה דיפרנציאלית, והתחשבות בשיקולי תחרות; שקילת האפשרות לקבוע מנגנונים לשינוי התנהגות דוגמת שכנוע וכלכלה התנהגותית; והגדרת יעדים מדידים להשגת מטרת הרגולציה ולקיומה של בעיה שמצריכה רגולציה, תוך קביעת מדד כמותי ורף הצלחה לכל יעד, לצד מועדי בחינה, תדירות בחינה, סוג הנתונים שיאספו לצורך כך, ומקורם.
- היוועצות ברשות האסדרה: את טיוטת הרגולציה וטיוטת דוח ה-RIA נדרש הרגולטור לשלוח לרשות האסדרה, לביצוע היוועצות עמה כנדרש בסעיף 21 לחוק עקרונות האסדרה. המועד האחרון לפניה לרשות לביצוע התייעצות, הוא מועד פרסום טיוטת הרגולציה ודוח ה-RIA להערות ציבור באתר החקיקה הממשלתי.
- פרסום לציבור: בהקשר זה כוללת הטיוטה הנחיות בעניין גיבוש דו"ח ה-RIA עצמו, לרבות בעניין שקיפותו, בהירותו, וחובת התבססות על נתונים והצגתם בדו"ח.
- פטורים למקרי קיצון בהם לא נדרש הליך הערכת השפעות רגולציה:
(1) פטור לשינוי שהשפעתו זניחה:[3] מיועד למקרים בהם השינוי הוא בגדר זוטי דברים באופן מובהק. כדי לחסות תחת פטור זה, צריך שינוי הרגולציה לעמוד בכל התנאים הבאים: כל העלויות והתועלות יחד (בערך מוחלט), נופלות ממיליון ש"ח בשנה בקנה מידה ארצי; השפעות השינוי על גורם בודד (אדם או עסק) לא יהיו בהיקף כלכלי העולה על 10,000 ש"ח בשנה; השינוי לא מוסיף או מבטל יותר מ-1,000 ימי המתנה בשנה בקנה מידה ארצי; השינוי לא יוצר אישור רגולטורי חדש (רישיון, היתר וכל אישור שנדרש לקבל מראש).
(2) פטור לשינוי בשל צורך בפעולה מיידית לצורך מניעת פגיעה ממשית:[4] מיועד לאירועים מפתיעים ובלתי צפויים שמסכנים את האינטרס הציבורי, בהם לא יהיה זמן לבצע עבודת מטה סדורה. הטיוטה קובעת שיקולים מנחים לזיהוי אירוע כאמור: התרחשות האירוע מפתיעה ובלתי צפויה; חומרת הנזק הצפוי לציבור גבוהה, והסתברות התרחשותו משמעותית; הפגיעה תהיה מיידית ולכן מצריכה פעולה מיידית; שינוי הרגולציה המוצע ישפיע באופן מידי על הסיכון לפגיעה הממשית; יש טעמים מיוחדים שמצדיקים שינוי הרגולציה ללא ביצוע עבודת מטה.
בשימוש בפטור זה יש לקבוע את הרגולציה לתקופה מוגבלת בלבד, כך שתתבטל תוך שנה.
על פי הטיוטה, כל החלטה על מתן פטור תצורף לטיוטת הרגולציה כחלק מהפצתה להערות הציבור באתר החקיקה הממשלתי, ותפורסם לצד הרגולציה באתר האינטרנט של המשרד או הרשות.
פרסום טיוטת המדריך להערות הציבור הוא הזדמנות להשפיע על עיצוב "ספר ההוראות" של רשות האסדרה לרגולטור הקובע רגולציה חדשה, ולהתאמתו למאפייניהם של מגזרים ותחומי פעילות שונים. לפרטים נוספים ולייעוץ בנושא, ניתן לפנות לעו"ד עדי וייצמן ולעו"ד עידן ארנון ממחלקת הרגולציה במשרדנו.
[1] החלטת הממשלה 2118 מיום 22.10.2014, והחלטת הממשלה 4398 מיום 15.7.2018, בעניין הפחתת הנטל הרגולטורי ואימוץ מדיניות רגולציה חכמה בישראל.
[2] בהגדרת רגולציה לא נכללים חריגים שנקבעו בחוק עקרונות האסדרה ובהחלטות הממשלה.
[3] סעיף 3(19) להחלטת ממשלה 2118 קובע שהשר הממונה על הרגולציה או הגורם העומד בראש אחד הרגולטורים רשאי לפטור את משרדו מהתהליך במקרה שבו השפעת הרגולציה היא זניחה. הסדר דומה נקבע לגבי נהלים בהחלטת ממשלה 4398.
[4] סעיף 3(20) להחלטת ממשלה 2118 קובע שהשר הממונה על הרגולציה או הגורם העומד בראש אחד הרגולטורים רשאי לפטור את משרדו מהתהליך במקרה שבו התרחש אירוע המחייב נקיטת פעולה מידית מחשש לפגיעה ממשית באינטרס המוגן.
הערה: פרסום זה מוגש כשירות כללי ללקוחות ועמיתים ואינו תחליף לעצה משפטית פרטנית. איננו ממליצים לפעול על פי המידע המובא לעיל ללא קבלת עצה משפטית מגורמים מוסמכים בהסתמך על העובדות והנסיבות הספציפיות של כל מקרה.
