הגדרת יחידת הפרה לצורך הטלת עיצום כספי: עדכון דיני הגנת הצרכן – יוני 2026

לקוחות יקרים,

לאחרונה ניתן פסק דין על ידי בית המשפט העליון (רע"א 32981-11-25 אפיקים מים בע"מ נ' הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן (10.6.2026); להלן: "עניין אפיקים מים בע"מ" או "פסק הדין"), הקובע הלכה חדשה בשאלה האם פעולה המפרה את חוק הגנת הצרכן מהווה הפרה אחת יחידה או שמא שורה של הפרות כלפי צרכנים רבים, לצורך הטלת עיצום כספי לפי סעיף 22ג לחוק הגנת הצרכן, תשמ"א-1981 (להלן: "חוק הגנת הצרכן").

בתמצית, בית המשפט העליון קבע לראשונה את הכללים שלפיהם יש לקבוע האם הפרה של הוראה מהוראות חוק הגנת הצרכן תצדיק סנקציה אחת (בגין עצם ההפרה) או שמא תצדיק מספר סנקציות כמספר הנפגעים מההפרה. נקבע, כי ככלל, הפרה הפועלת כלפי כלל ציבור הצרכנים, אשר אינה מתממשת לכדי חיסרון כיס של צרכן פרטי, תצדיק סנקציה אחת, ואילו הפרה הפועלת כלפי צרכן מסוים תצדיק סנקציות כמניין הצרכנים שנפגעו.

בעדכון זה נבקש לתאר בפניכם בקצרה את עובדות המקרה, נסביר את ההלכה שנקבעה על-ידי שופטי בית המשפט העליון ונעמוד על השלכותיה. בהמשך, נבקש לעמוד על סמכותה של הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן (להלן: "הרשות") להטיל עיצום כספי מכוחו של סעיף 22ג לחוק הגנת הצרכן.

לבסוף, נבקש לפרוס בפניכם השפעה אפשרית של הלכה זו, כפי שאנו צופים, על הליכים ייצוגיים בסוגיות צרכניות ובכלל.

עובדות המקרה

העיצום הכספי שהוטל על ידי הרשות

ביום 7.6.2023 הודיעה הרשות לחברת אפיקים מים בע"מ (להלן: "החברה") כי בכוונתה להטיל עליה עיצום כספי בסך של כ-3.5 מיליון ש"ח בגין הפרת הוראות חוק הגנת הצרכן ביחס לשלושה-עשר לקוחות שונים, נוכח תלונות שהתקבלו אצל הרשות בשנים 2020-2019. יצוין כי לחברה יוחסו הפרות חוק שונות כלפי כל אחד מהלקוחות, ונקבע כי עליה לשאת בעיצום כספי בגין כל הפרה והפרה.

עיצום זה הופחת ב-20% בשל היעדר הפרות קודמות, ובהמשך הופחת בשנית בעקבות טענותיה של החברה, בדגש על תיקון ההפרות, כך שבסופו של תהליך השגה הוא הועמד ביום 4.3.2024 על 2,451,528 ₪.

פסק הדין בערכאות הדיוניות

החברה ערערה על ההחלטה להטיל עיצום, בטענה שהלה לוקה בענישה כפולה. נטען, כי מעשה אחד שלה הוליד מספר הפרות, וכי יש להטיל עיצומים בגין מספר המעשים, ולא בגין מספר ההפרות שנגרמו כתוצאה מאותו מעשה. בית משפט השלום דחה את הערעור שהגישה החברה, תוך שנקבע, בין היתר, כי ניתן להטיל עיצום בגין כל הפרה כלפי כל לקוח, גם אם אלו נולדו כתוצאה ממעשה אחד, אך כי ראוי יהיה שהרשות תגבש נוהל סדור, ברור ופומבי לעניין האופן שבו יש למנות את כמות ההפרות.

• ערעורה של החברה לבית המשפט המחוזי התקבל באופן חלקי, ולענייננו, המחוזי הותיר על כנה את הקביעה בדבר הטלת עיצומים נפרדים בגין אותו מעשה שנעשה כלפי לקוחות שונים (ומשכך הוליד הפרות שונות), ללא הנמקה מפורטת. על קביעה זו הוגשה בקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון.
• לשלמות התמונה יצוין כי עד למתן פסק הדין, שררה מחלוקת בפסיקה, ובמקרים מסוימים ננקטה גישה מצמצת, אשר ראתה בהפרות זהות שבוצעו כלפי מספר צרכנים כהפרה אחת שמקורה באותו מעשה אסור; ובמקרים אחרים ננקטה גישה מרחיבה, שאפשרה הטלת עיצומים כספיים בגין כל הפרה והפרה, וכלפי כל לקוח ולקוח, בנפרד.

פסק הדין של בית המשפט העליון

בית המשפט העליון דן לראשונה בשאלה: האם פעולה המפרה את חוק הגנת הצרכן מהווה הפרה אחת בלבד, שבצדה סנקציה אחת, או שמא מדובר בשורה של הפרות נפרדות כלפי צרכנים נפרדים, כך שעל הרשות להטיל עיצום כספי בגין כל אחת מן ההפרות, ולא רק בגין הפעולה בכללותה. במילים אחרות, השאלה היא האם יש לבחון את המעשה מנקודת מבטה של החברה, או את תוצאותיו מנקודת מבטו של הצרכן.

כב' השופט שטיין החיל לצורך בחינת שאלה זו את "מבחן המעשה", שבאמצעותו נבחן האם מדובר במעשה אחד מצדו של העוסק או במספר מעשים שונים. לצורך כך, יש לבחון זאת באמצעות שני מבחני עזר:

• מבחן צורני — האם ההתנהגות של העסק מהווה פעולה פיזית אחת בלתי ניתנת לחלוקה, או שמדובר ברצף פעולות הניתנות לפיצול?
• מבחן "מוסרי" — האם לאור אופי הפגיעה לה גרמה ההפרה הספציפית, מהות האינטרסים המוגנים ולאור שיקולי הרתעה, יש לקבוע כי מדובר במספר הפרות נפרדות?

לצד מבחני המשנה, מציין שטיין כי גם אם מדובר בפעולה פיזית אחת שאיננה ניתנת לחלוקה, אם נגרם חסרון כיס לצרכנים, הרי שיראו בכך מספר הפרות, כמספר הצרכנים שלהם נגרם חסרון הכיס.

כב' השופטת כנפי-שטייניץ הסכימה לתוצאה של כב' השופט שטיין, אולם חלקה על הדרך שבה הגיע לתוצאה זו, הציעה מבחן המסתמך על פרמטרים שונים מעט, וחילקה את סוגי ההפרות לשתיים:

• הפרה חפצא — הפרה המשפיעה על כלל הצרכנים, אך לא מביאה לחיסרון כיס של צרכן פרטי, תהווה הפרה אחת (למשל: אי-סימון טובין, אי-הצגת מחיר כולל, וכן פרסום מטעה).
• הפרה גברא — הפרה הפועלת כלפי צרכן מסוים, שמניין הפרותיה כמניין הצרכנים שנפגעו (למשל, גביית דמי ביטול או אי השבת תמורה).

עוד קבעה כב' השופטת כנפי-שטייניץ כי בהתאם להוראות סעיף 22ג לחוק הגנת הצרכן, לאחר שייקבע מספר ההפרות של העוסק, הרשות תקבע את גובה העיצום הכספי שיש להשית בגינן, כמענה לחשש לחשיפת העוסק לעיצום בלתי-מרוסן (ועל כך בהמשך).

כב' השופט מינץ הסכים לתוצאה אליה הגיעו שני השופטים האחרים, אולם לא ראה לנכון להכריע בין שניהם במחלוקת על הדרך, דהיינו לפי איזה מבחן יש לפעול, שכן לשיטתו מדובר בפועל באותו המבחן.

בנוסף לכך, נקבע בפסק הדין כי ראוי שהרשות תגבש בהקדם נוהל סדור, ברור ופומבי שעניינו כיצד יש לחשב את מניין ההפרות, וזאת לאור האמור בפסק הדין.

השפעות פסק הדין

כאמור, פסק הדין ניתן לפני מספר ימים בודדים. נותר עתה לראות כיצד יפרשו בתי המשפט השונים את ההלכה של בית המשפט העליון, ולפי איזה מבחן יבחנו בתי המשפט השונים את שאלת מניין ההפרות.

בנוסף לכך, אנו נעקוב גם אחר פרסומי הרשות, ונעדכן לאחר שיגובש הנוהל לחישוב מניין ההפרות, כפי שהמליצו (לשון עדינה) השופטים כי על הרשות לעשות.

בשורה התחתונה, נקודת ההשקה בין עמדות השופטים, וההלכה שניתן לגזור מפסק הדין, היא כי השאלה המכרעת אינה רק עצם קיומה של הפרה, אלא גם אופייה: הפרה כללית שאינה מתממשת כפגיעה כספית פרטנית תיטה להיחשב כהפרה אחת, בעוד שהפרה הגורמת חיסרון כיס לצרכנים מסוימים תיטה להימנות כמספר הפרות לפי מספר הנפגעים.

סמכות הרשות להטיל עיצומים מכוח סעיף 22ג לחוק הגנת הצרכן

סעיף 22ג לחוק הגנת הצרכן מעניק לממונה על הגנת הצרכן ולסחר הוגן (להלן: "הממונה") סמכות מינהלית רחבה להטיל עיצומים כספיים על עוסקים המפרים את הוראות החוק המפורטות בסעיף 22ג. עיצומים אלו יכולים להצטבר לכדי סכום משמעותי כפי שתואר לעיל בעניין אפיקים מים.

אופן חישוב סכום העיצום בגין כל הפרה

בהתאם לסעיף 22ג לחוק, הממונה רשאי להטיל עיצום כספי בגין כל הפרה של ההוראות המנויות בסעיף. גובה סכום הבסיס משתנה בין עוסק שהוא תאגיד לבין עוסק שהוא יחיד, ובהתאם לסיווג לתתי הסעיפים השונים, והכל כמפורט בטבלה להלן:

סכום זה הינו כאמור סכום בסיסי, אותו ניתן להעלות או להוריד, והכל כמפורט להלן:

• בהתאם להוראות סעיף 22ד לחוק הגנת הצרכן, במקרה שלממונה יש יסוד סביר להניח כי עוסק הפר את אחת מן ההוראות של סעיף 22ג בנסיבות מחמירות, ניתן להטיל עיצום כספי ששיעורו פי 1.5 מגובה סכום הבסיס.
• בהתאם לסעיף 22ח(ב), הותקנו תקנות הגנת הצרכן (הפחתה של סכומי העיצום הכספי), תשע"ה-2014 (להלן: "תקנות ההפחתה"), הקובעות מקרים שונים בהם לממונה יש שיקול דעת להפחית את סכום העיצום הבסיסי, בהתאם לשיעורים המשתנים ממקרה למקרה.

הטלת עיצום על ידי הממונה — המבחן הדו-שלבי

כאמור לעיל, השופטת כנפי-שטייניץ מציעה מבחן דו-שלבי להפרדה בין מניין ההפרות לבין קביעת גובה העיצום. בשלב הראשון יש לקבוע את מספר ההפרות באופן עובדתי ואובייקטיבי, בהתאם לאופי ההפרה, ובכפוף למבחנים שפורטו לעיל.

בשלב השני יש לקבוע את גובה העיצום הסופי, וזהו השלב בו הממונה נדרש להפעיל את שיקול דעתו המנהלי האם להחמיר את העיצום הכספי בשל נסיבות מחמירות, או שמא להפחית את העיצום הכספי בהתאם להוראות תקנות ההפחתה.

השפעות אפשריות בפריזמה של תובענות ייצוגיות

נבקש להדגיש כבר עתה. פסק הדין בעניין אפיקים מים בע"מ והוראות סעיף 22ג לחוק הגנת הצרכן עוסקים בסמכות המנהלית של הממונה להטיל עיצום כספי על עוסק בשל הפרת הוראות חוק הגנת הצרכן.

אף על פי כן, יתכן כי ניתן יהיה ליישם את המבחנים שקבעו השופטים גם על הליכים אחרים, בדגש על הליכי תובענות ייצוגיות בדרך של היקש.

בתובענות ייצוגיות, התובע הייצוגי נדרש לפעול ולייצג את טובת הקבוצה, כאשר הרציונל העומד בבסיס מנגנון התובענות הייצוגיות הוא לפתור את המחסום בתמריצים של הצרכנים לתבוע עוסקים בנזקים שסכומם נמוך.

ואולם, לאורך השנים אנו עדים לביקורת הולכת וגוברת כלפי השימוש הציני אשר נעשה במנגנון התובענות הייצוגיות בגין הפרות כאלו ואחרות, לרבות הפרות של חוק הגנת הצרכן. ביקורת זו נשמעת מאנשי ציבור, במסגרת פסקי דין ומגורמי המקצוע השונים.

בולטת בהקשר זה היא הבקשה לאישור תובענה הייצוגית אשר הוגשה לאחרונה נגד רשת "בית הפנקייק". כפי שפורסם בתקשורת, בתובענה ייצוגית זו נטען בין היתר כי הרשת מטעה את לקוחותיה לחשוב שהיא מגישה להם סירופ מייפל טבעי, בעוד שבפועל הוגש סירופ מייפל מלאכותי. סכום הנזק שנטען כי נגרם לחברי הקבוצה במקרה זה הוערך ביותר מ-2.5 מיליון ש"ח.

להשלמת התמונה יצוין כי בימים אלה ישנה הצעת חוק לתיקון חוק תובענות ייצוגיות הנמצאת בשלב הכנה לקריאה שנייה ושלישית בדיוני וועדה משותפת של ועדת החוקה, חוק ומשפט ושל ועדת הכלכלה, אשר מטרתה בין היתר לתת מענה לביקורת האמורה לעיל.

לאור כל האמור לעיל, ייתכן וניתן לעשות שימוש בהלכת עניין אפיקים מים בע"מ גם בתובענות ייצוגיות בגין הפרות הפועלות כלפי כלל הצרכנים, ואשר לא גורמות חיסרון כיס לכל צרכן וצרכן. כך למשל, לאור ההלכה האמורה, לא יהיה מקום לנהל תובענה ייצוגית בגין אי סימון על גבי טובין בהתאם להוראות סעיף 17 לחוק הגנת הצרכן, שכן מדובר בהפרה אחת ויחידה, וזאת בניגוד להפרות הגורמות לחיסרון כיס אצל כל צרכן וצרכן (דוגמת תובענות ייצוגיות בגין שקילת אריזת המוצר).

לא למותר לציין כי האמור מהווה סברה בלבד, אולם טענה זו טרם נטענה בפני בתי המשפט, ומטבע הדברים אף לא ניתנה לה התייחסות במסגרת פסקי דין.

פרסום זה מוגש כשירות כללי ללקוחות המשרד וידידיו ואינו תחליף לעצה משפטית פרטנית. איננו ממליצים לפעול על פי המידע המובא לעיל ללא קבלת עצה משפטית מגורמים מוסמכים, בהסתמך על העובדות והנסיבות הספציפיות של כל מקרה.