רשות התחרות פרסמה ביום 26.04.2026 להערות הציבור טיוטת הנחיות חדשות לבדיקת מיזוגים במשק הישראלי ("ההנחיות החדשות"). ההנחיות החדשות יחליפו את ההנחיות הקודמות שפרסמה רשות התחרות בשנת 2011 אשר התמקדו במיזוגים אופקיים בלבד ואשר מזה זמן אינן משקפות עוד את מדיניותה בפועל של הרשות.
ההנחיות החדשות משקפות הקשחה של מדיניות הפיקוח על מיזוגים בידי רשות התחרות, תוך הרחבת מוקד הבדיקה ממיזוגים אופקיים בלבד למגוון רחב יותר של תרחישים, חששות ותיאוריות פגיעה בתחרות. ההנחיות משרטטות קשת רחבה מאוד של מצבים בהם עלול להתעורר חשש תחרותי באופן שיכול פוטנציאלית ללכוד כמות גדולה מאוד של מיזוגים הנעשים במשק מדי שנה, אך אין זה ברור מתי סבירות החשש ועוצמתו יהיו כאלה שיובילו הלכה למעשה לעצירת המיזוג.
ההנחיות החדשות מקיפות מאוד וכוללות התייחסות לעניינים חדשים שלא נותחו בהנחיות משנת 2011. מדיניות הבדיקה של מיזוגים אופקיים כוללת מעתה חזקות משפטיות שיקשו, אם ייושמו, על אישור מיזוגים בין מתחרים במרבית התעשיות במדינת ישראל. גישת ההנחיות, כפי שהיא משתקפת גם בשימוש בחזקות המשפטיות, מבטאת מעין היפוך של הנטל הקבוע בחוק: ממצב שבו על הממונה להתנגד למיזוג אם יוכל לבסס חשש סביר כי כתוצאה מן המיזוג כפי שהוצע תיפגע באופן משמעותי התחרות; למצב שבו הנטל לבסס את החשש נמוך יחסית ואילו הנטל לשכנע כי המיזוג דווקא אינו פוגע בתחרות מחמיר ומושת על הצדדים, הנמצאים בנחיתות לעומת הממונה, מבחינת גישה מלאה למידע שבחלקו מצוי בידי צדדים שלישיים ובהם מתחריהם.
ההנחיות מתוות לראשונה, בצורה סדורה, את המדיניות העדכנית המחמירה של רשות התחרות ביחס לאישור מיזוגים אנכיים וקונגלומרטיים. ההנחיות מתייחסות לראשונה גם למדיניות הפיקוח על מיזוגים בהם מעורבות פלטפורמות טכנולוגיות ומרחיבות את התייחסות ביחס לסוגיות כמו פגיעה בתחרות פוטנציאלית, רכישות שתכליתן חיסול מתחרה בתחילת דרכו (killer acquisitions) ורכישות סדרתיות.
לצד זאת, הרשות מבהירה שבחינת מיזוגים אינה מבוססת על יישום אחיד של מתודולוגיה יחידה, אלא תלויה בנסיבותיו של המקרה, במאפייני המיזוג ובראיות הקיימות, ובהתאם לכך, מותירה לעצמה גמישות לבחור בדרך הניתוח המתאימה לאור נסיבותיו של כל מקרה, ללא מחויבות למתודולוגיה או לאמות מידה ברורות.
ההנחיות החדשות עומדות לעיון ולהערות הציבור עד ליום 14.6.2026.
להלן יוצגו השינויים העיקריים הצפויים בהנחיות החדשות ומשמעותן המעשית.
אמות המידה החדשות לבחינת מיזוגים אופקיים
על פי ההנחיות, די בקיומה של "יריבות עסקית" (או פוטנציאל ליריבות כזו) כדי לסווג עסקה כמיזוג אופקי ואין הדבר תלוי בהגדרת שוק. בבחינת מיזוגים אופקיים הרשות תתמקד בחשש להשפעה חד-צדדית – כלומר באפשרות שהמיזוג יגדיל את התמריץ או היכולת של החברה הממוזגת להרע את תנאי המסחר, למשל באמצעות העלאת מחירים – וכן בחשש להשפעה מתואמת, דהיינו באפשרות שהמיזוג יגדיל את הסבירות לתיאום בין המתחרים בשוק או יחזק תיאום קיים. החשש להשפעה חד צדדית מתחקה בעיקרו אחר מידת התחרות ועוצמת היריבות העסקית בין החברות המתמזגות. ככל שמדובר במתחרים ישירים וקרובים יותר, כך גדל החשש שישתלם לפירמה הממוזגת להעלות מחירים בהשוואה למצב ערב המיזוג. כדי להעריך את מידת התחרות בין חברות מתמזגות, הרשות מבהירה כי תשקול בין היתר, את תפיסת הצדדים למיזוג, מתחרים ולקוחות, כפי שבאים לידי ביטוי במסמכים הפנימיים שלהם שהוכנו במהלך העסקים הרגיל. הרשות מבהירה כי הערכת החשש להשפעה חד-צדדית מתמקדת בתחרות בין שתי החברות המתמזגות ולכן, גם ביחס לרכיב זה, בדומה לסיווג העסקה כאופקית, אין חובה להגדיר שוק והערכת החשש אינה תלויה בהגדרה שכזו או ברף נתח שוק מינימלי.
בבדיקת החשש להשפעות מתואמות הרשות תביא בחשבון, בין היתר, מיעוט מתחרים, חסמי כניסה גבוהים, היעלמותו של "מחולל תחרות", שקיפות של מידע תחרותי (כולל כלי ניטור טכנולוגיים), שיתופי פעולה בין הצדדים בשווקים שבהם הם אינם מתחרים, קשרי בעלות או יריבות במספר זירות תחרות ושורה נוספת של נסיבות שמקלות על תיאום. נוסח הטיוטה מתייחס לנסיבות אלה באופן לא סימטרי – ככלל, התקיימותן מגדילה את החשש לתיאום, אך אי התקיימותן, אינה בהכרח מפיגה את החשש לתיאום.
הרשות תבחן גם את רמת הריכוזיות בשוק באמצעות מדד HHI ומדדים נוספים. אחד החידושים המשמעותיים בהנחיות החדשות הוא שימוש במדדי ריכוזיות ונתחי שוק לקביעת חזקות משפטיות הניתנות לסתירה בדבר פוטנציאל פגיעה משמעותית בתחרות כתוצאה מהמיזוג, שקמות בחציית רפי ריכוזיות נמוכים יחסית, תוך הבהרה כי גם מיזוגים שאינם חוצים רפי ריכוזיות אלה עדיין עשויים להיפסל. להשוואה, ההנחיות משנת 2011 עשו שימוש במדדי ריכוזיות דומים כדי להגדיר מיזוגים שככלל אינם מעוררים חששות תחרותיים בבחינת "חוף מבטחים". חציית רפי ריכוזיות דומים לא הקימה בהנחיות 2011 כל חזקה נגד המיזוג, אלא רק הגדירה צורך לבחון את המיזוג בצורה יותר מעמיקה. ואומנם, ב-15 השנים שחלפו מאז פורסמו ההנחיות בשנת 2011 אושרו עשרות מיזוגים אופקיים בשווקים בהם מדדי הריכוזיות חצו את הרף שמעתה יקים חזקה למסוכנות המיזוג.
ההנחיות מתייחסות גם לעצירת מיזוגים על בסיס תרחיש של פגיעה בתחרות פוטנציאלית, תוך ציון העדפת הרשות לכניסה עצמאית או התרחבות אורגנית על פני כניסה או התרחבות הנעשות באמצעות מיזוג. בתוך כך, הרשות צפויה לבחון בקפדנות גם רכישות של חברות קטנות וחדשניות בתחילת דרכן, אף אם נתח השוק הנוכחי שלהן זניח, כאשר קיים חשש שאלמלא המיזוג הן היו עשויות להפוך בעתיד למתחרות משמעותיות וכן רכישות שתכליתן להשבית את הטכנולוגיה או את כושר הייצור שעלולים לשמש בעתיד לתחרות בפירמה הרוכשת (killer acquisition).
מיזוגים לא אופקיים: חסימה, גישה לנתונים ומידע רגיש
ההנחיות החדשות מרחיבות משמעותית את בחינתם של מיזוגים לא-אופקיים, תוך התמקדות בחשש ל"השפעה מדירה" – כלומר, ביכולת ובתמריץ של החברה הממוזגת לנקוט צעדים שיפגעו ביכולתם של מתחרים להתחרות בה. בהקשר של מיזוגים אנכיים, שהם מיזוגים בין חברות הפועלות בחוליות שונות של אותה שרשרת אספקה, כגון יצרן ומשווק, הרשות תבחן בעיקר חששות לחסימת גישה לתשומות חיוניות, לפגיעה בתאימות מוצרי הצדדים עם מוצרים מתחרים או להרעה של תנאי הגישה אל המוצרים, למשל באמצעות העלאת מחירים, צמצום כמויות או פגיעה באיכות. דגש מיוחד יינתן למקרים שבהם נתונים משמשים כתשומה, כך שמיזוגים אשר יקנו לחברה הממוזגת את היכולת והתמריץ לחסום גישת מתחרים לנתונים עשויים לעורר חששות משמעותיים, לנוכח חשיבותם הגוברת של נתונים בענפים רבים. בהקשר זה הרשות לא מתייחסת כלל למנגנונים שאילו היו מאומצים, היה בהם לכאורה כדי להפיג את החשש. כן נעדרת מההנחיות התייחסות למגבלות חוקיות החלות על שימוש במידע, בכלל זה מכוח דיני הגנת הפרטיות ומשמעותן של מגבלות אלה על הניתוח. בנוסף, הרשות תבחן גם חשש לחסימת לקוחות, כלומר את האפשרות שהחברה הממוזגת תנצל את שליטתה בחברה הפועלת במורד הזרם כדי להסיט רכישות ממתחרים הפועלים במעלה הזרם אליה עצמה, ובכך לפגוע באפקטיביות התחרות.
אשר למיזוגים קונגלומרטיים, שהם מיזוגים שאינם אופקיים או אנכיים, החשש המרכזי הוא להדרת מתחרים, בין היתר באמצעות קשירה של מוצרים – כלומר כפיית רכישתם יחד או מכירתם בהנחה משולבת. בהקשר זה, הרשות תבחן גם את יכולתה של החברה הממוזגת למקד הצעות קשירה ללקוחות מסוימים, ובפרט באמצעות שימוש בנתונים ובכלי בינה מלאכותית. סוגיה נוספת נוגעת להשגת מידע רגיש מבחינה תחרותית באמצעות המיזוג: מיזוג לא-אופקי המעניק לחברה הממוזגת גישה למידע רגיש על מתחריה עלול לאפשר לה לצפות מהלכים תחרותיים, להפחית את התמריץ שלה להתחרות באגרסיביות, ואף לשמש ככלי להתנהגות מדירה כלפי המתחרים.
טענות הגנה תחת זכוכית מגדלת
ההנחיות החדשות מלמדות על ספקנות רבה ביחס לניתוח דינמי של מיזוגים שבמרכזו הטענה כי כניסת מתחרים חדשים צפויה לרסן את כוח השוק של החברה הממוזגת – טיעון שעל יסודו אושרו עשרות מיזוגים במשק הישראלי בעשורים האחרונים. הרשות מציינת כי תדרוש מהצדדים למיזוג להוכיח שכניסת מתחרים היא מהירה, מסתברת ואפקטיבית במידה מספקת וכי כגודל החשש העולה מניתוח רמות הריכוזיות ונתחי השוק, כך תגדל רמת הוודאות הנדרשת ביחס לטיעון זה. בדומה, הרשות מבהירה כי טענות יעילות המועלות כדי להגן על מיזוג המקים חששות תחרותיים (טענות שנדחו פעם אחר פעם גם בעבר) יתקבלו רק מקום שבו ניתן להוכיח באופן אובייקטיבי כי מדובר ביעילות ייחודית למיזוג, הניתנת לכימות, הצפויה להתממש בתוך זמן סביר, ואשר תתגלגל לצרכן הסופי.
הגדרת שוק – אמצעי ולא מטרה
ההנחיות החדשות מבהירות כי הגדרת שוק היא כלי עבודה לבחינת הפגיעה בתחרות, ולא מטרה בפני עצמה; בהתאם, הרשות תנקוט גישה גמישה, תגדיר את השוק לפי תזת הפגיעה הנבחנת, ולעיתים אף לא תידרש להגדרה פורמלית כלל. עם זאת, מוקד הבחינה יוסיף להיות מידת התחליפיות בין מוצרים או ספקים, בשים לב לנכונות הלקוחות לעבור לחלופות בתגובה לעליית מחיר או להרעת תנאים, בין היתר באמצעות מבחן המונופול ההיפותטי, ותוך הסתמכות על מגוון ראיות רלוונטיות. עוד מובהר כי מדידת נתחי שוק תיעשה לפי המשתנה המתאים לנסיבות (הכנסות, יחידות, נפח ייצור, בסיס לקוחות או כושר ייצור, ולעיתים אף ביותר ממדד אחד במקביל). במידת הצורך, הרשות תבחן גם אם קיימות קבוצות מסוימות של לקוחות שיש להתייחס אליהן בנפרד, וכן שווקים מורכבים יותר, בעיקר בשווקים דיגיטליים ובשווקים שבהם נמכרים כמה מוצרים או שירותים כחבילה.
סוגיות נוספות בבחינת מיזוגים
ההנחיות החדשות אינן מסתפקות בעדכון אופן הבחינה של מיזוגים אופקיים ולא-אופקיים, אלא מרחיבות את ההתייחסות גם לשורה של מצבים נוספים העשויים לעורר חשש תחרותי, ובהם בין היתר, רכישות סדרתיות קטנות אשר במצטבר ובהדרגה עשויות לבסס כוח שוק; יצירה או הגדלה של בעלות חלקית במתחרה העלולה להשפיע על תמריצי התחרות או להקל על תיאום; מיזוגים הכוללים פלטפורמות רב-צדדיות המאופיינות בהשפעות רשת ובחשש להעדפה עצמית; וכן מיזוגים העלולים להעצים את כוח השוק של רוכשים ולפגוע בספקים ובתנאי המסחר מולם.
משמעויות מעשיות
עסקאות מיזוג ניצבות בפני רף בדיקה ואישור גבוה מזה שנהג בעשורים האחרונים, מגמה שכבר באה לידי ביטוי בשנתיים האחרונות. צדדים למיזוג נדרשים לבחון בצורה יותר מעמיקה את סיכויי המיזוג טרם התקשרות בעסקה ולהיערך לבדיקה ממושכת, קפדנית ומעמיקה של המיזוג, תוך הכנה מראש של תשתית מקצועית נאותה לתמיכה במיזוג. נוכח מגמת ההחמרה הברורה הגלומה בהנחיות, גוברת גם החשיבות של ביקורת שיפוטית על החלטות הרשות.
פרסום זה מוגש כשירות כללי ללקוחות המשרד וידידיו ואינו תחליף לעצה משפטית פרטנית. איננו ממליצים לפעול על פי המידע המובא לעיל ללא קבלת עצה משפטית מגורמים מוסמכים, בהסתמך על העובדות והנסיבות הספציפיות של כל מקרה.
